建设部规定，从2005年7月1日起，用3年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，使建筑劳务分包交易规范化、透明化，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。建设部高层也强调：施工总承包企业要改变劳务用工机制，选用成建制的劳务企业。各级建设行政主管部门要将包工头转变为合法的企业职工或股东，在有组织、有制度、合法经营的企业中，保障农民工合法权益。

　　2005年5月25日，“全国建立建筑劳务分包制度现场会”在青岛召开，会上就包工头退出建筑市场问题进行了研究和部署。通过此次会议，建设部发布了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，《意见》明确要求，从2005年7月1日起，拟用3年时间，取消“包工头”，民工统一由劳务公司管理，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度。

　　建设部明确要求，建设施工单位进行劳务作业分包时，必须使用有相应资质的企业。到2006年6月底，施工总承包特级企业必须全部使用劳务企业，施工总承包和专业承包一级企业使用劳务企业比例不低于60%；2007年6月底，施工总承包和专业承包一级企业使用劳务企业比例不低于90%；2008年6月底，所有企业进行劳务分包，必须使用有相应资质的劳务企业，禁止将劳务作业分包给“包工头”。随着《意见》的发布，上海、江苏、北京等地均设立取消“包工头”时间表。福建省建设厅也将此列为“十一五”重要工作。业内人士认为，困扰建筑业多年的“包工头”问题将有望得到根治。

　　“包工头”退市迫在眉睫

　　以包工头牵头组成的劳务队伍一直是我国建筑劳务的主流群体。据建设部统计，截至2003年底，我国建筑业从业人员总计3893万人，其中，农民工已达3201万人，占82％。20年来，千百万的农民工进入建筑市场，所依靠的绝大多数是“包工头”。施工企业与他们之间一般不签订劳动合同，不办理社保关系，是由包工头出面，签订内部承包协议，分包劳务工作。

　　专家以为，“包工头”这一用工制度在为建筑业快速发展作出突出贡献的同时，随着建筑市场的发展，也暴露了一些深层次的矛盾和问题：非法用工现象较为严重，损害农民工合法权益事件时有发生；大量农民工未经安全和职业技能培训就进入建筑工地，给工程质量和安全带来隐患；大量散兵游勇、“包工头”式用工，给行业管理带来困难；“包工头”式用工的泛滥，严重扰乱了建筑市场秩序。因此，如何正确培育、引导和规范建筑劳务的发展，建立和规范建筑劳务分包制度，已成为各级建设行政主管部门乃至各级人民政府亟待解决的综合性问题。

　　目前，包工头私拉滥招、非法用工、违法劳务分包、拖欠民工工资等行为，是建筑领域农民工反映的热点，影响社会稳定。包括包工建筑队伍管理混乱，工头无人监管，民工技术参差，缺乏培训无证上岗；高投标引来了高税收，广大民工的工资经常拖欠，劳保无保障，合法权益得不到有效保护等等问题，由此又引发出社会的不安定因素；工程层层发包又直接影响工程质量，豆腐渣工程等危及人民生命财产安全。

　　福建省建筑业协会会长池颂光以为，“包工头”这种用工形式已不能满足建筑业对工程质量、安全、技术和行业发展的要求，建立规范的建筑劳务市场迫在眉睫。

　　“包工头”的是与非

　　自建设部《意见》发布以来，各地的建设主管部门纷纷响应，一时间，有关“包工头”退出建筑劳务市场的争论也成为了媒体的焦点。“包工头”是不是拖欠民工工资的“罪魁祸首”？没有了“包工头”，谁来当农民工的“经纪人”？

　　一直以来，包工头常常被视为靠榨取农民工血汗而发家致富的，并被认为是导致农民工“欠薪”问题的罪魁祸首。记者在走访了多家建筑公司后了解到，导致拖欠民工工资问题的真正罪魁祸首，并不单是一些包工头，而是建筑企业，是工程发包方，是一些大搞“政绩工程”的政府部门。在欠薪这个“链条”上，包工头往往处于两头受气的尴尬境地，他们也是欠薪问题的受害者，有的包工头甚至被逼得既要向欠薪单位下跪，又要向农民工下跪。

　　包工头能在市场上活跃二十几年，肯定有其自身独特的魅力。1984年建筑业进行全行业改革以来，随着建筑业管理层和劳务层的分离，催生了大量的建筑包工头。对于国有企业来说，过去，存在人员少、负担重的问题，在用工方面需要包工头来补充。随着经济发展，政策制度改革，为了提高效益，仍需包工头，由包工头来承接工程，企业只需跟包工头一个人打交道，企业出钱，包工头办事。而民营企业本身存在人员流动大的现象，跟国有企业比起来制度也会相对弱一些，这样，民营企业更多地会考虑经济成本，在民营企业的经营过程中更需要包工头。包工头拥有广泛的信息来源，有一定的社会群体关系基础，工作相对灵活等等优势，真可谓“建筑能人”。大多数包工头不仅是农民工进城务工的领路人，而且充当着农民工的“经纪人”，继而在一定程度上成为了农民工权利的“代言人”。

　　“随着建筑市场的日益扩大，基建潮一波接一波逐浪高，更多的农民工加入到建设队伍里来，而‘引领’这庞大的建筑民工队伍进入建筑市场者，则大多数是那些承接了工程项目总承建商的分包任务后组织民工进行施工的‘包工头’们。”福建省建筑人才市场王永华主任对记者说。有人更以为，只要在农民工的供、求之间存在缝隙，就会有“拼缝”的包工头存在。就算国家明令取缔了包工头，暗地里的包工头仍然会存在。鉴于包工头的历史作用，建设部在逐步取消包工头的同时，要求各级建设行政主管部门除了要进一步统一思想、加强宣传外，还要加强对劳务带头人、召集人、包工头等的政策培训和分类指导，引导他们合资入股成立建筑劳务分包企业；鼓励现有成建制的建筑劳务队伍进行工商注册，获取资质证书；鼓励建筑业企业进行内部机制创新，通过参股、入股等方式，对信誉良好但不具备建立企业条件的劳务队伍进行收编，使“包工头”转变为合法的企业职工或股东，使农民工最大程度地被劳务企业吸纳，在有组织、有制度、合法经营的企业保障下，预防被拖欠工资或其合法权益被损害。

　　劳务公司任重而道远

　　包工头退出历史舞台，由正规的劳务公司替代包工头的角色，是劳动关系由低资质向高资质的一次历史性转化，也是适应整顿建筑市场，整顿拖欠农民工工资的需要，更是建设社会主义新农村的需要。

　　据统计，目前全国已有建筑劳务分包企业约7500家，占建筑业企业总数的9.3％；在册劳务人员约290万人，占务工人员总数的9.1％。从1999年开始至今，福建省共有180多家劳务公司，12个工种。这些劳务公司从2001年开始实行资质化管理。从目前的发展来看，劳务公司远远不能满足建筑业市场用工的需要。取消层层级级的“包工头”，民工统一由劳务公司管理，劳务公司实质上就成了有组织的“包工头”。因此，它必然在资质、管理、培训等多方面与“包工头”发生区别。因此，在劳务公司的组织下，建筑市场能否就此得到规范？农民工是否能避免被欠薪的问题？农民工的地位、素质、权益能否得到全方位的维护等问题已经成为业内探讨的焦点。带着诸多问题，记者来到了中建七局三公司。

　　中建七局三公司，作为部属国有一级承包建筑施工企业，具有“工改兵，兵改工”的辉煌历史和光荣传统。据该公司工会主席魏廷祥介绍说，从2004年开始，七局三公司率先在全省、全局组建了公司专业化劳务公司。至今，合格专业班组达到150个，覆盖11个工种，组建率达80%%以上，从业农民工达到了4000人，其中有1800名农民工经过企业培训和劳动主管部门考核认证，取得了中、高级操作技能等级水平，做到了持证上岗。该公司基本达到了“六个有”：有班子、有队伍、有牌子、有场所、有制度、有经费，使项目部真正成为进城农民工的会员之家。

　　“我们中建七局三公司组建劳务公司谈何容易啊？”魏廷祥感叹地说。确实不容易啊，成立一家劳务公司就需50万元。公司成立以后，如何确保这些有弹性的、流动的农民工得以规范化管理；如何使培训后的农民工形成固定的会员等问题，都需要花很大力气，费很大心思，而不是一朝一夕的事情。据悉，该劳务公司成立两年多以来，在运作过程中的收支基本持平。

　　作为部属国有一级的建筑施工企业，中建七局三公司在全国有几十个项目在同时开工，其成立的劳务公司大部分都在为本公司服务。即使这样，劳务公司也没有更多的盈利，而是持平收支。比较起来，那些没有如此多市场的劳务公司，他们的盈利状况更可想而知了。

　　记者了解到，劳务企业在其发展过程中各种沉重的负担，已成为制约建筑劳务企业发展的一个重要因素。目前，建立一个规范的建筑劳务企业，除了按规定缴纳税款，还要承担各种各样的费用，如培训费，一个初级工的技能培训考证，在有的地方需要好几百元。这对建筑劳务企业和农民工来说，都是不小的负担。再如税费，按目前的税收政策，每一项工程，总承包企业已经按工程总额缴纳营业税，其中工程总额就已经包含了人工费，如果将劳务分包作为独立法人的建筑劳务企业，则又要交一次营业税，从而出现了重复交税。不仅如此，建筑劳务企业的税费标准还存在失当问题。目前有些地方的税务部门把建筑劳务企业归并到服务性行业范围纳税。服务性行业营业税率高达5.63%，而建筑行业的营业税率是3.04%。两者相差2.59个百分点。如此沉重的税率，对几乎没有利润可言的建筑劳务企业，无疑是雪上加霜。

　　承担重任急需完善功能

　　每年春节过后，各地都会相继推出“春风行动”，免费为民工介绍工作。但是记者多方了解到，很多民工对“春风行动”要么毫不知情——不少民工连一张报纸都舍不得买，所到城市推出了什么新政策，很多人都不知道，仍然像往年一样，茫然无措地四处找活干；要么毫不领情——知道政府办的职介中心可以免费找工作，但是依然聚集在自发劳务市场，不肯去职介机构登记。当记者问民工们为什么不肯到免费的职介找工作，得到的回答是：免费职介好是好，就是太麻烦。登记之后，就只能回去等通知。可多数民工连手机都没有，想等通知也不可能。反正没找到工作也没事干，还不如这样自己在非法劳务市场多站一会，与顾主直接见面，谈妥了就跟着走，找起工作来更痛快些。

　　进入城市的农民工，他们只是从事“分工不同”的工作，但很多时候，“民工”已经成为“身份歧视”的标识。为此，2003年9月，中国工会十四大把农民工加入工会首次写入大会报告中。报告还把进城务工人员定义为“工人阶级队伍的新成员”。中国社会科学院专家陆学艺建议：“不仅要承认民工属于工人阶级，而且要培养、教育和帮助民工，促进他们尽快融入到城市产业工人中来，真正成为工人阶级的一员。”

　　但是，长期以来，民工加入工会几乎是一个“真实的谎言”。这里面有许多原因，从民工角度看，民工自身流动性强，本身维权意识也较差，对工会这种属于“城市人”的组织职能缺乏认识；从一些企业主和包工头的角度看，他们为了自身利益，既不屑也不愿意组建工会这样的组织；更重要的原因就是，目前关于民工入会法律法规不健全，特别是各级地方政府没有相应的法律法规为民工入会提供法律依据。

　　从“有限政府”角度考虑，政府并非无所不能，如何发挥社会民间组织的力量，来平衡社会利益，这显得极为重要了。成立“民工工会”，正是借助工会这样的组织力量，来维持公平的社会和市场的秩序。

　　记者在走访的福州市的几家劳务公司中发现，目前，劳务公司能给民工的仅仅是一份维权依据——劳务合同，这与民工的期许显然相差甚远。

　　因此，有关专家认为劳务公司至少要做好几方面工作：

　　一是低收费，甚至不收费。民工不是不知道非法劳务市场里有陷阱，但是正规劳动市场要收费，收得还不少。这自然导致非法劳务市场生意红火。吸取这样的教训，要真正取消“包工头”、让民工自觉自愿加入劳务公司，“门票费”是第一道门槛，收费要低，最好不收。

　　二是有保障，权利得到落实。背井离乡的民工，最大的苦衷在于没有“主心骨”，无人替他们维权讲话。劳务公司要摒弃过去有些“包工头”只管盘剥不给待遇的恶习，在工资、医疗、保险等方面给予相应的保障，最好能与法律援助等部门联手，做民工坚强的后盾。

　　三是多服务，最大可能地提供务工机会。民工到劳务公司报到，劳务公司除了登记造册之外，还须担当起劳务中介的工作，广泛接受市场用工需求，在公开、公正、公平的原则下，给民工以更多的务工机会。

　　劳务公司发展尚需政府支持

　　“以劳务公司的组织形式来领导农民工，用正规的培训来提高农民工的素质，进而提高他们的社会地位，对规范建筑市场，对社会主义新农村建设具有重大的意义。”福建省建筑业协会会长池颂光对记者这样说。诚然，劳务公司的好处大家都已经明了，但是，正如上文所交代的一样，劳务公司的发展还将是一个难题。

　　为了使建筑劳务分包步入法制化轨道，建设部在正在修订的《建筑法》中明确了建筑劳务分包企业的法律地位。另外，在提交会议讨论的《关于建立建筑劳务分包制度，发展建筑劳务企业的意见》中，对鼓励劳务分包企业的建立和发展提出了10条政策措施。同时，对如何规范建筑劳务分包行为和劳动用工行为也提出了明确要求。鉴于此，相关专业人士建议指出，建立统一开放的建筑市场和建筑服务体系，还需要政府的大力支持。如加大对劳务公司建立的支持力度，争取先成立，后规范；加大宣传力度，鼓励企业或个人建立劳务公司，并尽可能为申请人提供方便；培育和发展建筑业规范的劳务市场；重视对务工人员的培训，尽量降低培训费用；加强对持证上岗的监管力度。这样，规范并搭建新的舞台，才能让“包工头”退出历史舞台